Bàn về định hướng cải cách BHXH ở nước ta trong giai đoạn tới

07/03/2018 10:48:41
Hiện nay Đề án cải cách chính sách BHXH đang được Ban Chỉ đạo Trung ương về “cải cách chính sách tiền lương, BHXH và ưu đãi người có công” triển khai tích cực. Từ góc độ nghiên cứu về chính sách BHXH, sau khi phân tích những thành công của công cuộc cải cách BHXH năm 1995 làm nền tảng cho bước cải cách tiếp về BHXH ở nước ta, chúng tôi đề xuất ý kiến làm định hướng cải cách BHXH trong thời gian tới.

Ảnh minh họa

Trước hết cần phải điểm lại 4 nội dung đã thành công trong công cuộc cải cách BHXH ở nước ta từ năm 1995 đã thành công và hơn 20 năm qua càng khẳng định tính đúng đắn của lần cải cách BHXH này.
Thứ nhất, thực hiện đúng nguyên tắc đóng – hưởng của BHXH.
Thứ hai, mở rộng diện đối tượng tham gia BHXH bắt buộc đến mọi người lao động có quan hệ lao động.
Thứ ba, quỹ BHXH được hình thành chủ yếu từ sự đóng góp của người sử dụng lao động và người lao động. Quỹ BHXH độc lập với ngân sách Nhà nước và hoạt động theo nguyên tắc cân đối thu-chi, được bảo toàn và tăng trưởng.
Thứ tư, thành lập ngành BHXH Việt Nam theo hệ thống ngành dọc, tập trung, thống nhất trong cả nước, thực hiện nhiệm vụ tổ chức thực hiện các chính sách BHXH và quản lý quỹ BHXH. Cho đến năm 2003 sáp nhập BHYT Việt Nam vào BHXH Việt Nam và BHXH Việt Nam có thêm nhiệm vụ tổ chức thực hiện chính sách BHYT, quản lý quỹ BHYT. Từ năm 2009 BHXH Việt Nam được bổ sung thêm nhiệm vụ tổ chức thu – chi BHTN và quản lý quỹ BHTN.
Những thành quả ghi nhận trên cần được tiếp tục duy trì và phát triển nhằm phát huy đầy đủ vai trò trụ cột của BHXH trong hệ thống an sinh xã hội cũng như trong hệ thống chính sách xã hội ở nước ta.
Tuy nhiên, cho đến nay, còn nhiều vướng mắc trong chính sách BHXH cần phải giải quyết như: Việc điều chỉnh tỷ lệ hưởng lương hưu của lao động nữ theo một lộ trình hợp lý; BHXH một lần đối với người lao động; BHXH tự nguyện... thì vấn đề nổi cộm nhất trong thời gian qua, mang tính trọng tâm cần sớm được giải quyết tận gốc trước mắt cũng như mang tính chiến lược lâu dài. Đó là số người tham gia BHXH chưa đạt 25% nguồn lao động xã hội, tức là chưa đạt ¼ số người lao động ở nước ta tham gia BHXH. Và về lâu dài, người lao động khi hết tuổi lao động, già cả, không thể làm việc để có thu nhập được nữa và không có lương hưu hoặc trợ cấp xã hội, cuộc sống của họ sẽ trở thành gánh nặng không chỉ cho từng gia đình mà còn là gánh nặng chung cho toàn xã hội. Vì vậy cần phải có các giải pháp cấp bách nhằm tăng nhanh số người tham gia BHXH ngay từ bây giờ.
Việc sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện chế độ chính sách BHXH luôn là một việc làm thường xuyên vì chính sách BHXH mang tính lịch sử cụ thể, nó cần được thích ứng với từng thời kỳ nhất định, ứng với nó là tình trạng phát triển kinh tế - xã hội cũng như nhu cầu cần thiết của con người và xã hội. Tuy nhiên, những công việc sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện chính sách BHXH đó là rất cần thiết nhưng không thể coi là một bước cải cách về BHXH như năm 1995 đã tiến hành ở nước ta.
Theo Nghị quyết số 64/2013/QH13 của Quốc hội khoá XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 28/11/2013, Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2014, quy định: Điều 15. (1). Quyền công dân không tách rời nghĩa vụ công dân. (3). Công dân có trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và xã hội. Điều 34. Công dân có quyền được bảo đảm an sinh xã hội.
Quyền của mọi công dân được bảo đảm an sinh xã hội thể hiện bước phát triển về quyền con người, làm nền tảng cho việc pháp triển luật pháp về an sinh xã hội ở nước ta. Tuy nhiên, đối với lĩnh vực BHXH, người lao động trước hết phải có nghĩa vụ đóng góp BHXH.
Đến nay ở nhiều nước trên thế giới đều cho rằng BHXH là một hệ thống dự phòng do Nhà nước lập nên và dựa trên nghĩa vụ BHXH. Hệ thống dự phòng này có nhiệm vụ ngăn ngừa những rủi ro nhất định và điều tiết cân bằng toàn bộ hoặc từng phần những mất mát về thu nhập và những khoản chi phí khi gặp phải rủi ro không lường trước nhằm đảm bảo mục tiêu bình ổn xã hội. Những rủi ro được xã hội bảo hiểm là: bệnh tật, ốm đau, thai sản; tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp; tuổi già, mất mát thu nhập do người nuôi dưỡng bị chết (tuất); thất nghiệp. Như vậy đối với lĩnh vực BHXH thì quyền phải đi đôi với nghĩa vụ. Đặc trưng cơ bản của các chế độ BHXH là dựa trên nghĩa vụ BHXH (cần nói rõ là BHXH ở đây đã bao hàm cả chế độ BHYT hay nói đầy đủ hơn là BHYT xã hội). BHXH này mang tính bắt buộc. Tính bắt buộc thể hiện ở chỗ việc tham gia BHXH không xem xét đến mong muốn của riêng cá nhân từng người lao động hoặc ý muốn của người sử dụng lao động. Ở các nước công nghiệp phát triển thì BHXH tự nguyện lại là BHXH tiếp theo của quá trình BHXH nghĩa vụ nhưng có sự phụ thuộc vào nguyện vọng riêng của từng cá nhân. Tất nhiên giữa BHXH nghĩa vụ với BHXH tự nguyện đều có phạm vi đối tượng tham gia cũng như những điều kiện tham gia khác nhau. Đồng thời sự bảo vệ của BHXH tự nguyện (quyền được bảo hiểm) cũng đóng vai trò khác biệt so với khởi đầu của việc tham gia BHXH nghĩa vụ. Ví dụ: một người lao động đang tham gia BHXH nghĩa vụ nhưng họ nhận được mức lương mới, cao hơn mức lương giới hạn trần làm căn cứ đóng BHXH nghĩa vụ, người đó sẽ tham gia BHXH tự nguyện. Như vậy những người có nghĩa vụ tham gia BHXH là những người có thu nhập từ lao động nằm trong một khoảng thu nhập nhất định.
Nước ta hiện đang thực hiện hai hình thức BHXH: Đó là BHXH bắt buộc và BHXH tự nguyện. Thực chất thì BHXH bắt buộc - từ ngữ mà chúng ta quen dùng - là đặc trưng của BHXH nghĩa vụ hoặc còn được gọi là BHXH theo luật pháp mà tính chất của nó là bắt buộc. Riêng BHXH tự nguyện lại có ý nghĩa khác. Người tham gia BHXH tự nguyện là những người không thuộc diện tham gia BHXH bắt buộc. Thực chất đó là những người lao động không có quan hệ lao động, hoặc có quan hệ lao động nhưng không thuộc diện tham gia BHXH bắt buộc (lao động làm việc theo hợp đồng lao động dưới 01 tháng), lao động tự do hoặc tự hành nghề để sinh sống. Đa phần trong số họ đều là những người lao động có việc làm và thu nhập không ổn định, làm việc trong khu vực nông, lâm, ngư nghiệp hoặc làm việc trong khu vực phi chính thức. Ý nghĩa của BHXH tự nguyện ở đây là để cho họ tự nguyện, tự giác tham gia và đương nhiên khi đã tự nguyện tham gia thì họ phải tuân thủ các quy định về đóng góp và các quyền lợi được hưởng khi đủ điều kiện. Ý nghĩa tự nguyện ở đây cũng bao hàm cả nội dung về tự nguyện đăng ký mức thu nhập làm cơ sở đóng góp BHXH, mức thu nhập này sẽ có sự thay đổi phụ thuộc vào việc làm và thu nhập thực tế của họ trong từng thời kỳ và tự nguyện về thời gian đóng (hàng tháng, hàng quý hoặc 6 tháng). Như vậy ở nước ta, BHXH tự nguyện thực chất nhằm khuyến khích người lao động tham gia vào hoạt động BHXH hay tham gia bảo hiểm theo Luật. Thậm chí nhà nước sẽ hỗ trợ mức đóng cho một số nhóm đối tượng (có thu nhập thấp và không ổn đinh) để họ cũng được tham gia BHXH. Tuy nhiên, hình thức BHXH tự nguyện về hưu trí, tử tuất thực hiện từ năm 2008 đến nay đã gần 10 năm nhưng con số người lao động tham gia chưa vượt khỏi 300 nghìn người. Đây là vấn đề cần xem lại cả từ khâu tổ chức thực hiện và quan trọng hơn là cơ sở lý luận về BHXH tự nguyện cho phù hợp ở nước ta.
Quyền được hưởng các chế độ BHXH cũng giữ vai trò tương tự như nghĩa vụ tham gia đóng góp BHXH về mặt pháp luật. Ở đây, nghĩa vụ BHXH cũng bao hàm cả nghĩa vụ phải chi trả các quyền lợi BHXH của cơ quan quản lý người tham gia BHXH. Nghĩa vụ BHXH về cơ bản không có nghĩa là những người có nghĩa vụ bảo hiểm phải ký kết một hợp đồng bảo hiểm. Điều này hoàn toàn khác biệt với các loại hình bảo hiểm tư nhân hay còn gọi là bảo hiểm thương mại khác, người ta phải thực hiện bảo hiểm bằng việc ký kết một hợp đồng bảo hiểm. Đặc trưng của BHXH là bảo hiểm mang tính bắt buộc ở chỗ những người thuộc diện đối tượng BHXH nghĩa vụ khi tham gia BHXH sẽ hình thành nên quan hệ bảo hiểm và quan hệ thành viên của tổ chức BHXH. Những quan hệ này mang tính hành chính và mặc nhiên được hợp pháp bằng hiệu lực của pháp luật trong suốt quá trình từ khi bắt đầu tham gia đóng góp cho đến khi hội tụ đủ các điều kiện để được hưởng các chế độ BHXH theo quy định của pháp luật.
 Khởi đầu của quan hệ BHXH là nghĩa vụ đóng góp của người tham gia BHXH.
Đồng thời sau khi đóng góp BHXH, người lao động có quyền đòi hỏi các chế độ BHXH nếu gặp phải rủi ro tương ứng (ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, hết tuổi lao động...). Mỗi một chế độ BHXH riêng biệt cũng có quy định riêng về điều kiện hưởng ví dụ chế độ bảo hiểm hưu trí về cơ bản phải có khoảng thời gian đóng góp, tuổi đời nhất định mới được hưởng.
Quan hệ BHXH được điều chỉnh theo Luật BHXH. Nội dung này bao trùm lên toàn bộ các quan hệ pháp lý của Luật BHXH và có quan hệ chặt chẽ với các Luật pháp khác có liên quan nhằm tác động đến các chức năng hoạt động đặc biệt của Luật BHXH, ví dụ như: Bộ Luật Lao động, Luật Việc làm, Luật An toàn vệ sinh lao động, Luật khiếu nại, Luật tố cáo...
Phạm vi đối tượng có nghĩa vụ tham gia BHXH được xác định căn cứ vào mục tiêu của xã hội và tác động của hệ thống chính trị đang quản lý xã hội đó. Người ta có thể chia ra 2 quan điểm sau: quan điểm thứ nhất cho rằng nghĩa vụ BHXH sẽ bao gồm những người trong xã hội mà bản thân họ không tin vào sự chuẩn bị và (hoặc) khả năng của họ khi phải tự chịu trách nhiệm dự phòng chống lại mọi rủi ro. Quan điểm thứ hai cho rằng nghĩa vụ BHXH được áp dụng cho mọi thành viên trong xã hội vì hầu như mỗi cá nhân đều không đảm bảo đủ điều kiện để chống lại tất cả các rủi ro thông thường. Mức độ được bảo đảm (mức hưởng) có thể chỉ hạn chế trong phạm vi mức sống tối thiểu hoặc có thể bảo đảm theo mức sống bình quân chung toàn xã hội. Nhưng nói chung là mức độ bảo đảm sẽ đi từ việc đảm bảo mức sống tối thiểu và cùng với trình độ phát triển kinh tế xã hội mà phát triển đến bảo đảm mức sống chung (tiêu chuẩn sống chung) trong xã hội. Xu hướng chung trên thế giới là thực hiện theo quan điểm thứ hai. Trong những năm gần đây người ta cũng đang hướng đến mô hình BHXH nghĩa vụ.
Đã đến thời điểm chín muồi để thực hiện nghĩa vụ BHXH cho mọi người lao động – đây là bước cải cách cần thiết về BHXH ở nước ta vào thời điểm này theo hướng: Mọi người lao động có việc làm, có thu nhập từ lao động đều phải thực hiện nghĩa vụ đóng góp BHXH, đặc biệt là đối với chế độ hưu trí, tử tuất.
Thực hiện nghĩa vụ BHXH chính là cơ sở để mỗi người lao động tự lo toan đảm bảo cuộc sống trước hết cho chính bản thân mình ngay từ khi còn trẻ, khỏe, còn làm việc được, không đùn đẩy trách nhiệm về tương lai cuộc sống sau này cho con cháu, gia đình và xã hội. Và về lâu dài thực hiện nghĩa vụ BHXH mới đảm bảo cho mọi công dân trong xã hội, khi hết tuổi lao động đều được hưởng lương hưu hoặc trợ cấp BHXH hàng tháng.
Để thực hiện được đầy đủ nghĩa vụ BHXH cho mọi người lao động, cần thực hiện các bước sau:
- Xây dựng hệ thống pháp luật BHXH cơ bản quốc gia nhằm thu hút ít nhất 80% người lao động trong xã hội có nghĩa vụ BHXH tham gia, đặc biệt là tham gia chế độ hưu trí, tử tuất. Trên nền tảng của pháp luật BHXH hiện hành, giữ nguyền trần giới hạn tiền lương làm căn cứ đóng góp và thiết kế quan hệ tương đồng giữa mức đóng - mức hưởng để đảm bảo cho mọi người lao động, đã tham gia đóng góp BHXH, khi đủ tuổi nghỉ hưu đều được nhận lương hưu hàng tháng. Còn mức lương hưu nhận được hàng tháng cao hay thấp hoàn toàn phụ thuộc vào tiền lương làm căn cứ đóng BHXH trong suốt cuộc đời lao động và thời gian đóng BHXH của người lao động trước đó. Việc tập trung vào hệ thống BHXH cơ bản nhằm tập trung thu hút được nguồn lao động xã hội tham gia cũng như tập trung vai trò quản lý và điều tiết của Nhà nước đối với hệ thống BHXH nền tảng này, nhất là điều tiết mức lương hưu sau này cho phù hợp với mức sống chung toàn xã hội tại thời điểm hưởng lương hưu. Việc thực hiện nghĩa vụ BHXH cho mọi người lao động hôm nay cũng là sự đảm bảo bình đẳng về điều chỉnh lương hưu và sự đảm bảo cuộc sống cho mọi người nghỉ hưu, già cả trong tương lai.
Đồng thời việc thực hiện đầy đủ nghĩa vụ BHXH cho mọi người lao động ngay từ hôm nay, ngay từ thế hệ này chính là sự kết nối giữa các thế hệ kế tiếp trong việc bảo vệ và phát triển nguồn nhân lực xã hội, đảm bảo cuộc sống cho mọi người già cả, nâng cao chất lượng của hệ thống an sinh xã hội ở nước ta. Khi hệ thống BHXH được mở rộng đến mọi người lao động sẽ phát huy đầy đủ vai trò trụ cột của BHXH trong hệ thống an sinh xã hội cũng như tạo ra thêm nguồn cho Ngân sách nhà nước để góp phần cải thiện đời sống cho những người được hưởng các quyền lợi của hệ thống bảo trợ xã hội và ưu đãi xã hội.
Hiện nay người ta đang bàn đến hệ thống bảo hiểm hưu trí đa tầng trong đó bao gồm cả BHX hưu trí và bảo hiểm tư nhân về hưu trí hoặc các hình thức đầu tư khác nhằm hỗ trợ tài chính cho tuổi già. Theo chúng tôi, vấn đề này nên tiếp cận từ góc độ của hệ thống bảo đảm tuổi già sẽ có cách nhìn đầy đủ hơn cũng như thấy rõ được vị trí, vai trò của hệ thống hưu trí của BHXH trong hệ thống bảo đảm tuổi già.
Hệ thống bảo đảm tuổi già theo thông lệ của nhiều nước trên thế giới và có thể vận dụng vào Việt Nam sẽ bao gồm 3 trụ cột chính như sau:
- BHXH hưu trí;
- Bảo hiểm hưu trí của doanh nghiệp;
- Bảo hiểm hưu trí tư nhân (bảo hiểm thương mại).
Tuy nhiên cũng có những nước do nguồn ngân sách nhà nước dồi dào thì mọi công dân đến tuổi nghỉ hưu đều nhận được mức lương hưu tuổi già cơ bản từ ngân sách nhà nước, sau đó căn cứ vào khả năng đóng góp trong thời kỳ làm việc mà người nghỉ hưu sẽ nhận thêm được phần lương hưu bổ sung từ BHXH. Mô hình này chưa phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội Việt Nam hiện nay cũng như trong nhiều chục năm tới.
Đương nhiên, để đảm bảo cuộc sống tuổi già, mọi người lao động trước hết phải tham gia vào hệ thống BHXH hưu trí cơ bản. Sau đó, tùy theo mức thu nhập còn lại sau khi đã trang trải cho cuộc sống bản thân và gia đình hàng tháng mà người lao động có thể tham gia thêm các hệ thống bảo hiểm cá nhân khác như bảo hiểm nhân thọ... hoặc tự tích lũy đầu tư theo các kênh khác nhau cho tương lai và những sự tham gia này hoàn toàn là tự nguyện đối với từng người lao động. Cần nhấn mạnh điều đó để phân biệt rõ khái niệm về hệ thống hưu trí đa tầng khác biệt với hệ thống BHXH hưu trí cơ bản. Ngay ở Cộng hòa liên bang Đức là quốc gia có lịch sử hàng trăm năm về BHXH, Nhà nước cũng tập trung vào hệ thống luật BHXH hưu trí cơ bản, còn lại Nhà nước cũng khuyết khích người lao động tham gia các loại hình bảo hiểm tư nhân hoặc bảo hiểm hưu trí của từng doanh nghiệp nhằm bổ sung thêm thu nhập cho người lao động khi tuổi già. Cụ thể là ở Đức có khoảng 82% người lao động bao gồm công nhân, viên chức, công nhân ngành mỏ tham gia hệ thống Luật hưu trí. Bên cạnh đó còn một hệ thống chế độ hưu trí đặc biệt dành cho nông dân, người làm nghề tự do (ví dụ như bác sĩ, dược sĩ, kiến trúc sư, luật sư) và cả cho công chức cũng được tính vào hệ thống hưu trí này. Trụ cột thứ hai phải kể đến là hệ thống chăm sóc tuổi già của doanh nghiệp trong khu vực kinh tế tư nhân và trong khu vực dịch vụ công. Còn trụ thứ ba là hệ thống chăm sóc tuổi già tư nhân.
- Cần làm tốt công tác tuyên truyền vào giáo dục pháp luật để mọi người lao động tuân thủ thực hiện nghĩa vụ BHXH.
- Cần có lộ trình thực hiện hợp lý nhằm từng bước thực hiện trước hết đối với những người lao động có việc làm và thu nhập ổn định rồi lan tỏa rộng rãi trong toàn xã hội./.

Tài liệu tham khảo
- Friedrich Breyer . Okonomische Theorie der Alerssicherung – Verlag Vahlen 1990
- Handbuch fur berufliche Bildung und Praxis inder gesetzlichen Rentenversicherung. Sozialrecht – Ausgabe 2008
- Gerhard Backer – Reinhard Bispinck – Klaus Hofemann – Gerhard Naegele . Sozialpolitik und Soziale Lage in Deutschland – Westdeutschlander Verlag 2010

 

TS. Phạm Đình Thành
Viện khoa học BHXH, BHXH Việt Nam

Viết bình luận

Tạp chí Bảo Hiểm Xã Hội

Tạp chí Bảo Hiểm Xã Hội

Open:

Phone: 0436 281 539

150 Phố Vọng, Thanh Xuân Hà Nội, Việt Nam