Bàn về thiết kế chính sách hưu trí và quản lý Quỹ hưu trí

11/07/2017 06:55:31
Thực tế triển khai các hệ thống An sinh xã hội toàn cầu cho thấy có sự khác biệt rõ ràng giữa các quốc gia phát triển và quốc gia đang phát triển. Tại các quốc gia phát triển và châu Âu, thống kê mới nhất cho thấy, tuổi trung bình để đủ điều kiện hưởng lương hưu là 64 tuổi và dự kiến sẽ tăng lên 65,5 vào năm 2060.

Chi trả lương hưu, trợ cấp BHXH hằng tháng tại Hải Dương (Ảnh minh họa)

  An sinh xã hội thường được coi là một trong các quyền cơ bản của con người và được cụ thể hóa trong các văn bản luật của thế giới như Tuyên ngôn toàn cầu về Quyền con người; Công ước Quốc tế về các quyền Kinh tế, Xã hội và Văn hóa. Các chế độ An sinh xã hội luôn được nhìn nhận không chỉ như mong ước của người lao động mà còn là trách nhiệm của các Nhà nước trong việc hiện thực hóa các quyền này dựa trên hoàn cảnh cụ thể về chính trị, kinh tế, xã hội và văn hóa. Tại các quốc gia phát triển và châu Âu, thống kê mới nhất cho thấy mức hưởng trung bình của người lao động khi nghỉ hưu vào khoảng 63% mức lương của toàn bộ quá trình đóng. Tổng chi cho người hưởng lương hưu chiếm khoảng 9,0% năm 2015 và dự kiến tăng lên 12% GDP vào năm 2050, riêng Ý lên tới 15,8%. Nếu tính tỷ lệ chi tiền hưu với tổng chi ngân sách nhà nước, con số này ở các quốc gia châu Âu từ 23-30%. Với các quốc gia đang phát triển hệ thống An sinh xã hội thường đang trong quá trình hoàn thiện và có 03 điểm yếu: Số người được hưởng các chế độ này thấp – thường chỉ đạt 10% dân số; quyền lợi hạn chế (trừ Việt Nam, Trung Quốc, Srilanca); thiếu năng lực quản lý và đầu tư quỹ một cách bền vững, hiệu quả, đặc biệt là năng lực đầu tư. Các nghiên cứu trên thế giới cũng chỉ ra nguyên nhân dẫn đến tình trạng này bao gồm:

- Tỷ lệ người cao tuổi ngày càng tăng (dự kiến tăng 8% lên tới 18% vào năm 2050);

- Tuổi thọ tăng nhanh, đặc biệt là số người sống thọ sau 60 tuổi;

- Cơ cấu thị trường lao động và cấu trúc gia đình đang thay đổi mạnh mẽ;

- Chính phủ thiếu nguồn lực;

- Các nhà quản lý chính sách An sinh xã hội thiếu kiến thức quản lý tài chính.

  Ngoài những vấn đề trên, các quốc gia đang phát triển còn phải đối đầu với tình trạng người làm việc ở nông thôn và khu vực phi chính thức chiếm tỷ lệ cao; di dân lao động lớn; cơ sở dữ liệu không được tổ chức chuyên nghiệp và hệ thống công nghệ thông tin chưa đáp ứng nhu cầu tiếp cận thông tin của người tham gia. Một nghiên cứu quốc tế gần đây cho thấy, 80% các quỹ quản lý hưu trí đã không được thiết kế nhằm tạo điều kiện cho người tham gia được tiếp cận với thông tin một cách đầy đủ để có thể ra quyết định cho mình một cách có cơ sở và 85% các quỹ hưu trí trên thế giới vẫn chưa chấp nhận đăng ký tham gia trực tuyến (online) hoặc thủ tục giải quyết trực tuyến mới ở những nghiệp vụ đơn giản, chưa đáng tin cậy.

  Do vậy, vấn đề thiết kế chính sách BHXH, đặc biệt là chế độ hưu trí, luôn chiếm một vị trí quan trọng trong thiết kế chính sách An sinh xã hội nhằm đáp ứng mục tiêu xã hội của các Chính phủ, phù hợp với hoàn cảnh và trình độ phát triển của từng quốc gia. Việc thiết kế chính sách hưu trí ngày nay thường dựa trên hai cách tiếp cận khác nhau: từ góc độ kinh tế thuần túy và từ góc độ xã hội. Cách nhìn từ góc độ kinh tế thuần túy do Ngân hàng Thế giới (WB) khởi xướng và hỗ trợ kỹ thuật đang chiếm ưu thế trong những năm gần đây cho thấy, những quốc gia theo quan điểm này muốn xây dựng một hệ thống An sinh xã hội với chế độ hưu trí là trụ cột với mục tiêu chủ yếu là đảm bảo cân quỹ dài hạn, giảm thiểu tác động bởi đe dọa từ các yếu tố xã hội với nguyên tắc:

- Đảm bảo bình đẳng cho người tham gia (mức hưởng tương ứng với mức đóng).

- Giảm bớt sự tác động làm méo mó thị trường lao động (mức đóng và quy định tuổi nghỉ hưu).

- Chuyển trách nhiệm đảm bảo hưu trí từ Nhà nước sang cá nhân.

- Thúc đẩy tiết kiệm quốc gia.

- Tăng cường khả năng quản lý của các cơ quan tài chính.

- Tạo ra sự thịnh vượng chung cho cả quốc gia.

  Với tư duy này, Ngân hàng Thế giới mong muốn xây dựng một hệ thống hưu trí với nội hàm: Quyền lợi nhận được sau khi nghỉ hưu tương ứng với mức đóng vào quỹ của người lao động trong suốt quá trình làm việc, chuyển trách nhiệm đảm bảo hưu trí từ Nhà nước hoặc tổ chức bảo hiểm sang trách nhiệm cá nhân (mức đóng góp, khả năng đầu tư) mặc dù biết rằng rất nhiều cá nhân không đủ năng lực và khả năng thực hiện trách nhiệm đó. Trong khi đó, các nhà thiết kế chính sách hưu trí đứng trên quan điểm xã hội lại muốn mong muốn xây dựng một hệ thống hưu trí hướng đến việc đảm bảo các mục tiêu xã hội dài hạn với nguyên tắc:

  - Hệ thống hưu trí hoạt động theo cơ chế bảo hiểm, phân tán rủi ro thông qua sử dụng quy luật số đông. Về lý thuyết, việc tham gia chương trình hưu trí là sự lựa chọn của cá nhân nhằm đảm bảo cuộc sống một cách ổn định nhất từ lúc đi làm cho tới lúc nghỉ hưu, dựa trên nguyên lý biến những điều không dự báo được (của từng cá nhân) như số năm sống của mình thành những dự báo có thể thực hiện được thông qua thống kê của một quần thể dân cư (thường là của một nhóm người hoặc cộng đồng). Với tổ chức bảo hiểm (Nhà nước), sử dụng quy luật xác suất để dự báo và định hướng chính sách với nhiều mục tiêu xã hội khác nhau.

  - Đảm bảo chi trả suốt đời cho người tham gia, hoặc một cơ chế tương tự như vậy, sao cho cân đối quỹ dài hạn chứ không phải cân đối hàng năm.

  - Đảm bảo mục tiêu xã hội của đất nước thường là sự chia sẻ giữa các thế hệ và giữa các nhóm có thu nhập khác nhau (tái phân phối lại) và giảm số người cao tuổi rơi vào cảnh đói nghèo. Đặc biệt, trong xu thế toàn cầu hóa và biến động dữ dội của thị trường lao động do ảnh hưởng của cách mạng số và CNTT, nhu cầu bảo vệ cá nhân người lao động là chưa đủ. Nhu cầu bảo vệ cả gia đình của người lao động trong những thời gian quá độ đã trở thành một tất yếu và là một biện pháp đảm bảo duy trì ổn định xã hội của tất cả các Nhà nước. Do vậy, Nhà nước phải đảm bảo chi phí cho các mục tiêu xã hội vừa là yêu cầu, vừa là mục đích vừa là biện pháp đảm bảo ổn định và phát triển của đất nước. Trong bối cảnh như vậy, Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo công bằng, gắn kết xã hội, thúc đẩy xã hội phát triển lành mạnh, tránh được xu thế lệch chuẩn và những yếu tố hạn chế của yếu tố thị trường.

  - Minh bạch và dễ hiểu cho người tham gia. Với nguyên tắc và mục tiêu như vậy, hệ thống hưu trí với quyền lợi xác định theo luật định trước mà không phụ thuộc hoàn toàn vào quá trình đóng góp trước khi nghỉ hưu. Những quỹ hưu trí xã hội theo nguyên tắc mức hưởng xác định theo quy định thường phải điều chỉnh để đảm bảo cân đối quỹ dài hạn, Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc điều tiết quyền lợi và đảm bảo hoạt động của quỹ hưu trí xã hội. Với hệ thống hưu trí xã hội - tất nhiên, cũng hàm chứa một số tác động tiêu cực tới đời sống xã hội như làm méo mó thị trường lao động, đặc biệt là hệ thống tính theo số năm làm việc cuối cùng (có thể làm mất đi động cơ làm việc phấn đấu suốt đời hoặc sớm tham gia vào thị trường lao động, làm mất tính năng động của thị trường lao động - nhảy việc, mang lại cơ hội cho người đang được trả lương cao…).

  Các biện pháp áp dụng để đối phó với mất cân đối quỹ thường hoặc tăng mức đóng-số năm đóng, hoặc giảm quyền lợi (tỷ lệ hưởng) hoặc cả hai, ví dụ tại Canada, hệ thống hưu trí này áp dụng công thức 0.85 có nghĩa rằng người lao động phải đóng đủ 0.85% số năm trong độ tuổi từ 18-65, có nghĩa rằng phải đóng đủ 40 năm mới được hưởng mức hưu trí tối đa. Người lao động có thể được miễn trừ một số năm nếu thực hiện chăm sóc cái tại nhà cho các con dưới 7 tuổi, bởi Chính phủ Canada khuyến khích cha mẹ dành nhiều thời gian cho chăm sóc con cái. Nếu muốn nghỉ hưu sớm thì người lao động sẽ bị trừ 0,5% cho mỗi tháng nghỉ hưu trước ví dụ tuổi về hưu theo quy định là 65 nhưng người lao động về hưu ở tuổi 60 thì mức hưởng sẽ là 70% của mức hưởng của tuổi 65, nhưng nếu về hưu ở tuổi 70 sẽ nhận được 130% mức hưởng so với tuổi 65 nhằm khuyến khích người lao động kéo dài thời gian làm việc và đóng bảo hiểm.

Quá trình phát triển của các hệ thống hưu trí phát triển trên thế giới cũng cho thấy, khi mục tiêu của chính sách hưu trí không chỉ là giảm thiểu số người cao tuổi rơi vào hoàn cảnh đói nghèo, mà còn là đảm bảo một mức sống nào đó cho người lao động phải thiết kế một chính sách hưu trí đa tầng (tiền trả từ Quỹ BHXH không phải là nguồn duy nhất của người nghỉ hưu) để bổ sung thu nhập cho người lao động khi nghỉ hưu như hỗ trợ từ doanh nghiệp nơi người lao động làm việc và nguồn do cá nhân người lao động tự đầu tư hoặc ủy thác đầu tư.

  Tất nhiên, khả năng chi trả của quỹ là một trong các yếu tố quan trọng liên quan đến việc đảm bảo quyền lợi của người nghỉ hưu. Trong các chỉ số đánh giá kết quả hoạt động của các quỹ hưu trí, hiệu quả hoat động đầu tư được xếp đầu tiên, tiếp đến là chỉ số đánh giá hoạt động điều hành, hiệu quả giải quyết khiếu nại, tranh chấp pháp lý của tổ chức và cuối cùng là quản lý nợ và quản lý rủi ro tài chính khác. Yếu tố thiết kế chính sách nhằm cân bằng giữa mục tiêu kinh tế và mục tiêu xã hội – đảm bảo tính bền vũng của quỹ là một trong những yếu tố cần cân nhắc kỹ lưỡng trong thiết kế chính sách hưu trí. Các nhà nghiên cứu về chính sách hưu trí trên thế giới chỉ ra, ảnh hưởng đến khả năng cân đối quỹ gồm 03 ba yếu tố chính: Mức lãi suất thực tế dài hạn; tỷ lệ gia tăng lương thực tế và lãi suất từ đầu tư tài chính. Trong dài hạn, các yếu tố này phụ thuộc hai biến của kinh tế vĩ mô: Mức gia tăng của năng suất lao động và GDP. Nếu hoạt động đầu tư kém hiệu quả, các quỹ hưu trí hoặc phải tăng mức đóng, hoặc giảm bớt quyền lợi để đảm bảo khả năng chi trả của quỹ, nếu xét về mặt kỹ thuật thuần túy. Nhưng một lựa chọn khác nữa – đang là xu thế chủ đạo của các nền kinh tế phát triển và có hệ thống An sinh xã hội hiện đại - là sự gia tăng hiệu quả của công tác quản lý và đầu tư quỹ, theo nguyên tắc an toàn, có lãi và có tính thanh khoản cao thông qua biện pháp quản lý rủi ro, đa dạng hóa hoạt động tài chính - đầu tư. Các yếu tố này tại Việt Nam chưa được xem xét đánh giá một cách đầy đủ khi thiết kế các chính sách hưu trí và cân đối quỹ hưu trí, đặc biệt là hiệu quả quản lý và đầu tư quỹ. Các thiết chế và quy định hiện tại cho hoạt động đầu tư quỹ quá thiên về bảo toàn quỹ mà không thực sự hướng tới hiệu quả của hoạt động đầu tư nên quỹ hưu trí luôn tiềm ẩn yếu tố mất cân đối quỹ.

  Hoạt động quản trị và quản lý hệ thống, đặc biệt là chi phí vận hành và tổ chức bộ máy, cũng là một trong các yếu tố có ảnh hưởng mạnh mẽ đến tính bền vững của quỹ hưu trí, là hoạt động trung tâm của tất cả cả các quỹ hưu trí trên thế giới. Chi phí quản lý và vận hành của các quỹ hưu trí thông thường gồm 03 cấu phần:

  - Chi phí hành chính như trả lương, theo dõi sổ sách, giải quyết chế độ, thông tin tuyên truyền, thực hiện giám sát nội bộ, chuẩn hóa cơ sở dữ liệu phục vụ thống kê phân tích, hỗ trợ pháp lý, đối thoại với người lao động và chủ sử dụng lao động, giao dịch ngân hàng, kho bạc… đều được ghi thành một mục chi rõ ràng trong chi phí quản lý bộ máy.

  - Chi phí đầu tư (chi phí quản lý tài sản, chi phí tuyển dụng nhân lực đặc biệt để đảm bảo thành công của đầu tư, chi phí phải trả cho tư vấn đầu tư, chi phí môi giới đầu tư..). Chi phí đầu tư thường chiếm từ 20 đến 40% tổng chi phí hoạt động bộ máy của các quỹ hưu trí.

  - Chi phí tính toán dự báo cân đối quỹ và đánh giá rủi ro hệ thống (thường là chi phí thuê các đơn vị kiểm toán, tư vấn độc lập thực hiện hàng năm hoặc 2-3 năm/lần).

  Về chi phí quản lý, trong các nghiên cứu gần đây tại Canada và Mỹ, người ta không tìm thấy mối quan hệ giữa quy mô đối tượng phục vụ với tổng chi phí quản lý - vận hành bộ máy. Ngay cả khi so sánh chi phí quản lý của các quỹ công và bảo hiểm thương mại cũng không cho kết quả khác biệt: Chi phí quản lý của các hãng bảo hiểm tư nhân thường được đương nhiên coi là hiệu quả hơn so với các quỹ bảo hiểm công mặc dù đối tượng phục vụ của BHXH công là đa dạng, phức tạp hơn nhiều. Bảo hiểm tư nhân thường áp dụng kỹ thuật “hớt váng sữa” có nghĩa rằng tìm chọn đối tượng có địa bàn dễ quản lý, tập trung tại các thành phố lớn, dễ thu - chi và đẩy khó khăn cho các quỹ công lập phục vụ các đối tượng nghèo, ở vùng sâu, vùng xa, vùng khó khăn. Chi phí quản lý tùy thuộc vào mục tiêu phục vụ xã hội, thể chế chính trị, quyền hạn của tổ chức bảo hiểm (tự chủ hay không tự chủ), thường nằm trong khoảng từ 0,14% đến 0,71%, thậm chí ở các quốc gia chuyển đổi như Cộng hòa Chzech, Hungary, Slovenia... có thể lên tới 1,23% tổng tài sản mà quỹ đang quản lý hoặc 3,5% tổng thu chi trong năm của một quỹ hoặc 13% tổng số thu từ người tham gia trong năm. Một nửa chi phí này thường dành cho chi phí thông tin tuyên truyền, quản lý đầu tư quỹ (bao gồm cả chi phí hoa hồng, môi giới, tư vấn đầu tư, thẩm định phương án đầu tư…), khá khiêm tốn nếu so sánh với chi phí quản lý của các công ty bảo hiểm nhân thọ bởi loại hình bảo hiểm nhân thọ có chi phí quản lý trung bình từ 12,4 đến 37,2% tổng thu trong năm. Nếu tính chi phí quản lý tuyệt đối trên đầu người , tại Mỹ và Canada trung bình khoảng 184 đô la/đầu khách hàng/năm.

  Điểm đáng lưu ý là các quỹ ở các quốc gia đang phát triển thường tính tỷ lệ chi quản lý bộ máy theo tổng tài sản đang quản lý, chứ không chỉ là tổng thu - chi trong năm bởi Chính phủ các quốc gia này muốn gắn trách nhiệm của các tổ chức quản lý quỹ hưu trí với trách nhiệm sử dụng, quản lý tổng tài sản mà quỹ đang quản lý trước người tham gia chứ không chỉ là tổng lượng tiền ra vào hàng năm của quỹ. Có vậy, các quỹ hưu trí mới có động cơ thực hiện đầu tư nhằm gia tăng tài sản, đảm bảo cân đối quỹ dài hạn cũng như đảm bảo sức hấp dẫn trong tuyển dụng nhân sự cho quỹ. Tuy nhiên, nghiên cứu của Hiệp hội Quản lý tài sản và Quỹ châu Âu (Efama) cho thấy, tại Hà Lan, cứ tăng 1% số người tham gia thì chi phí quản lý tăng 0,59 điểm % và khi quy mô tổng tài sản tăng 1% thì chi phí quản lý hoạt động đầu tư cần tăng thêm 0,86%. Cuối cùng, chi phí quản lý quan trọng là hiệu quả chứ không phải là chi phí tối thiểu nhất. Hoạt động đầu tư là một trong các hoạt động chính và là hoạt động sống còn của các quỹ hưu trí. Tại Canada, hoạt động đầu tư của quỹ hưu trí giáo viên đã mang lại tới 78% tổng chi trả của quỹ trong khi số thu hàng năm chỉ đóng góp 22% tổng chi trả quỹ của quỹ hưu trí trong năm. Bộ phận đầu tư quỹ chiếm gần 50% tổng số cán bộ của quỹ và trưởng nhóm quản lý đầu tư được trả lương cao gấp 20-30 lần so với nhân viên quản lý bình thường của quỹ. Hiệp hội Đầu tư các quỹ BHXH ở Canada tin rằng chỉ có cơ chế trả lương như vậy mới có thể tuyển dụng được những nhà quản lý đầu tư thật sự và mang lại hiệu quả rõ rệt cho quỹ. Hiển nhiên, cơ hội đầu tư càng lớn, chi phí quản lý càng lớn: cơ hội lựa chọn đầu tư và chuyển đổi nhà đầu tư càng mềm dẻo, càng hiệu quả chi phí quản lý càng lớn; đối tượng phục vụ càng rộng khắp chi phí càng lớn; mục tiêu xã hội càng lớn chi phí quản lý càng lớn; quản lý tài sản càng ít rủi ro chi phí càng lớn. Giải pháp an toàn của phần lớn các quỹ hưu trí là đầu tư vào trái phiếu chính phủ và cổ phiếu. Tỷ lệ này năm 2013 ở các quốc gia có khác biệt nhưng chiếm tỷ lệ khá cao. Ví dụ tại Bỉ, tỷ lệ này lên tới 42% và 39% tổng tài sản do quỹ quản lý được đầu tư vào trái phiếu chính phủ, cổ phiếu; nói cách khác, 81% tổng tài sản quỹ được đầu tư vào hai lĩnh vực này. Ở Mexico, Ba Lan, Na Uy, Thụy Điển, Luxembourg và Chi lê lần lượt là 99%, 93,2%, 92,7%, 90,6, 90,2 và 86,9%. Vấn đề đặt ra với Việt Nam là chúng ta liệu có mạnh dạn xây dựng một cơ chế trả lương đặc thù cho các vị trí quản lý chủ chốt của cơ quan BHXH đủ sức thu hút CEO tài năng hay không và có kiến tạo hành lang pháp lý, thẩm quyền cho lãnh đạo BHXH chịu trách nhiệm lớn hơn trong hoạt động đầu tư nhằm làm giảm sức ép mất cân đối chi trả của quỹ hưu trí (đầu tư cố phiếu, các hoạt động đầu tư tài chính..) hay không.

  Hoạt động quản lý - sử dụng quỹ hưu trí luôn có tác động không chỉ đến người tham gia mà còn là hoạt động ảnh hưởng đến kinh tế vĩ mô, thị trường lao động và các vấn đề xã hội khác. Do vậy, việc thiết kế chính sách và kiến tạo hành lang pháp lý cho Quỹ BHXH hoạt động đúng mục đích, có hiệu quả cần được coi là một trong các nội dung quan trọng của Chính phủ. Thiết kế chính sách hưu trí xã hội luôn cần cân nhắc kỹ mục tiêu của chính sách hưu trí là gì, không chỉ là mục tiêu kinh tế - cân đối quỹ mà cần đảm bảo các mục tiêu xã hội khác như giảm đói nghèo cho người cao tuổi, ảnh hưởng đến thị trường lao động...; tăng hiệu quả quản lý, quản trị quỹ hướng đến hiệu quả cuối cùng chứ không phải chi tối thiểu nhất và như vậy, vai trò điều tiết của Nhà nước sẽ không chỉ dừng lại ở bảo hộ hay điều tiết mà quan trọng hơn là kiến tạo một cơ chế, một hành lang pháp lý để cơ quan BHXH vận hành chủ động và đóng góp hiệu quả vào sự phát triển chung của đất nước, đặc biệt là việc nâng cao hiệu quả của hoat động đầu tư.n

Tài liệu tham khảo

- The Design and Implementation of PublicPension Systems in Developing Countries, David E. Bloom, Roddy McKinno, 5/2013.

- Designing a Social Security pension System. Brown ProfessorDepartment of Statistics and Actuarial Science University of Waterloo.

- Social Security in a Changing Environment: Findings from the Retirement Research Center at the National Bureau of Economic Research.

- Determine the Environmental Factors Influencing Increase Security in Residential Design.

- The sustainability of pension schemes by Srichander Ramaswamy Monetary and Economic Department, January 2012, Operating costs of pension schemes.

- Defined-Contribution Pension Schemes: Risks and Advantages for Occupational Retirement Provision.

- Operating costs of pension schemes J.A. Bikker and J. de Dreu.

- The relationship between pension scheme administration and effective scheme governance A survey by JLT Employee Benefits Limited and The Pensions Management Institute.

-Designing Pension Systems for Developing Countries Olivia S. Mitchell and Gary S. Fields.OECD guidelines on pension fund asset management.

                                                                                       ThS-NCS. Nguyễn khang

                                                         phó vụ trưởng vụ hợp tác quốc tế, bhxh việt Nam

Viết bình luận

Tạp chí Bảo Hiểm Xã Hội

Tạp chí Bảo Hiểm Xã Hội

Open:

Phone: 0436 281 539

150 Phố Vọng, Thanh Xuân Hà Nội, Việt Nam