Chính sách hưu trí đóng một vai trò trọng yếu trong việc đảm bảo an ninh tài chính cho người cao tuổi, đặc biệt trong bối cảnh già hoá dân số, tỷ lệ người trong độ tuổi hưu trí tăng nhanh so với dân số, chính sách hưu trí càng ngày càng được xã hội quan tâm hơn bao giờ hết. 

Sự cần thiết và vai trò của hệ thống hưu trí đa tầng

Chính sách hưu trí đóng một vai trò trọng yếu trong việc đảm bảo an ninh tài chính cho người cao tuổi, đặc biệt trong bối cảnh già hoá dân số, tỷ lệ người trong độ tuổi hưu trí tăng nhanh so với dân số, chính sách hưu trí càng ngày càng được xã hội quan tâm hơn bao giờ hết. Việc thiết kế một hệ thống hưu trí hiệu quả, đảm bảo an sinh và thu nhập của người lao động đến tuổi nghỉ hưu hiện tại và tương lai là một trọng trách của bất kỳ nhà nước nào trên thế giới nhằm đạt được nhiều mục tiêu không chỉ là cung cấp mức thu nhập tối thiểu cho người ở độ tuổi hưu trí mà còn giảm thiểu gánh nặng tài chính cho thế hệ tương lai cũng như việc phát triển hệ thống an sinh xã hội bền vững, ổn định xã hội, thúc đẩy sự phát triển của thị trường lao động, khuyến khích người lao động làm việc và tiết kiệm trong độ tuổi lao động.

Bên cạnh đó, sự thay đổi nhanh chóng và linh hoạt trong thị trường lao động và hình thức việc làm trong thời đại ngày nay làm cho chính sách hưu trí truyền thống (áp dụng cho khu vực kinh tế chính thức với mối quan hệ lao động chủ sử dụng lao động – người lao động có hợp đồng) kém hiệu quả và gặp khó khăn trong việc mở rộng diện bao phủ cho toàn bộ người lao động trong các thành phần kinh tế.

Một hệ thống hưu trí hiệu quả được kỳ vọng duy trì tính bền vững tài chính, đảm bảo một mức thu nhập hưu trí cơ bản đáp ứng nhu cầu sống của người thụ hưởng và đồng thời hỗ trợ các chính sách thị trường lao động và đóng góp cho sự phát triển kinh tế đất nước. Một hệ thống hưu trí đơn tầng dù tốt đến đâu cũng không thể giải quyết triệt để các vấn đề nêu trên.

Vì vậy, ngày càng nhiều quốc gia trên thế giới xây dựng hệ thống hưu trí đa tầng (đa cột trụ) bao gồm các chính sách hưu trí khác nhau để đảm bảo tiếp cận đến hầu hết người lao động trong các thành phần kinh tế đa dạng, đáp ứng các nhu cầu khác biệt của người dân trong việc cung cấp chế độ hưu trí toàn diện cho mọi người cao tuổi trong xã hội.

Một hệ thống hưu trí đa tầng thường bao gồm:

(1) Tầng thứ nhất là chính sách hưu trí công (hưu trí xã hội) không dựa trên nguyên tắc đóng góp vào quỹ hưu trí, đóng vai trò như trợ cấp xã hội với mức hưởng cào bằng, cố định với nguồn tài chính thông qua thu thuế của chính quyền trung ương, hoặc chính quyền địa phương.

(2) Tầng thứ hai là chính sách hưu trí dựa trên đóng góp bắt buộc của người lao động, chủ sử dụng lao động hoặc cả hai với mức hưởng phụ thuộc vào số tiền đóng góp tích luỹ (đối với mô hình tài chính hưu trí xác định mức đóng-DC) hoặc dựa trên mức lương làm căn cứ đóng và thời gian tham gia của người lao động trước khi nghỉ hưu (đối với mô hình tài chính xác định mức hưởng -DB).

(3) Tầng thứ ba là chính sách hưu trí bổ sung cho tầng thứ nhất và thứ hai, dựa trên tài khoản hưu trí cá nhân với mức hưởng phụ thuộc vào các khoản tiết kiệm hưu trí tự nguyện thường dành cho người lao động có thu nhập cao, được khuyến khích thông qua chính sách miễn/giảm thuế đối với khoản tiết kiệm hưu trí.

Hệ thống hưu trí đa tầng tại một số quốc gia trên thế giới

Rất nhiều quốc gia áp dụng một hệ thống hưu trí đa tầng với sự kết hợp giữa công và tư. Đa phần các quốc gia áp dụng tầng đầu tiên là hưu trí cơ bản công (safety-net). Tầng thứ hai cung cấp các lựa chọn hưu trí rộng hơn theo mô hình tài chính DB hoặc DC. Tầng thứ ba thường là hưu trí tự nguyện bổ sung theo mô hình DC.

Hệ thống hưu trí đa tầng tại Canada:

Tầng thứ nhất: Chế độ An sinh Tuổi già (OAS) và Chế độ Đảm bảo Bổ sung thu nhập (GIS).

OAS và GIS là chính sách hưu trí công không dựa trên đóng góp của người hưởng, chế độ hưu trí cột trụ này lấy từ nguồn thu thuế trên nguyên tắc tài chính Tọa thu – Tọa chi (PAYG). Cột trụ hưu trí thứ nhất có diện bao phủ toàn dân. Vì vậy, điều kiện hưởng đối với các chế độ của tầng hưu trí thứ nhất chỉ liên quan đến tuổi đời và số năm thường trú hợp pháp tại Canada. Người lao động đến tuổi 65 là công dân Canada hoặc thường trú nhân và đã sống hợp pháp tối thiểu 10 năm tại Canada sau tuổi 18 đối với người đang ở Canada, sẽ được hưởng chế độ đảm bảo tuổi già (OAS) hằng tháng.

Để đủ điều kiện nhận chế độ OAS, thì thu nhập ròng hằng năm của người hưởng phải thấp hơn 142.000 đôla. Mức hưởng chế độ OAS hằng tháng tối đa 713 đôla (áp dụng cho năm 2024).

GIS là chế độ đảm bảo bổ sung thu nhập  áp dụng cho người nghỉ hưu đang hưởng OAS nhưng mức thu nhập thấp hơn ngưỡng thu nhập quy định (21.000 đôla đối với người độc thân).  Mức hưởng trợ cấp GIS hằng tháng tối đa là 1.065 đôla đối với người độc thân, 641 đôla đối với người có vợ/chồng đang hưởng OAS.

Tính đến tháng 6/2023, có trên 7,2 triệu người hưởng chế độ OAS và trên 2,4 triệu người hưởng chế độ GIS.

Tầng thứ hai: Chương trình Hưu trí Canada (CPP).

CPP là một chương trình hưu trí công quốc gia dựa trên đóng góp bắt buộc đối với người lao động tử 18 tuổi trở lên, cung cấp chế độ hưu xác định mức hưởng.  Chương trình này thay thế tối thiểu 25% đến 108% lương bình quân của người lao động Canada trước khi nghỉ hưu.

Người sử dụng lao động và người lao động đóng góp mỗi bên 5,95% thu nhập hằng tháng của người lao động(nhưng không vượt quá mức trần thu nhập làm cơ sở đóng 63.000 đôla/năm) vào quỹ CPP.

Điều kiện hưởng chế độ CPP là người thụ hưởng phải có tuổi đời tối thiểu 60 và đã tham gia đóng góp vào chương trình.  Tuổi tiêu chuẩn hưởng lương hưu là 65 tuổi, tuy nhiên người lao động có thể được hưởng lương hưu sớm hơn tối đa 5 năm (60 tuổi) hoặc lựa chọn hưởng muộn hơn tối đa 5 năm (70 tuổi).

Mọi người lao động tham gia đóng góp vào CPP khi đến tuổi nghỉ hưu theo quy định đều được nhận chế độ hưu trí không phụ thuộc vào số năm tham gia đóng góp. Lương hưu hằng tháng được tính trên mức thu nhập bình quân cả thời kỳ làm việc và thời gian đóng góp thực tế của người lao động. 

Ngoài chế độ hưu trí, CPP còn chi trả chế độ tử tuất, chế độ mất sức lao động và mai tang phí cho các đối tượng đủ điều kiện hưởng.

Theo báo cáo tài chính năm 2021 của CPP, có khoảng 5,5 triệu người hưởng lương hưu hằng tháng của chương trình CPP  với tổng số tiền là 40,5 tỷ đôla.

Tầng thứ ba: Chương trình Hưu trí Nghề nghiệp tự nguyện và Tài khoản Tiết kiệm Hưu trí cá nhân. 

Chương trình bảo hiểm hưu trí nghề nghiệp được người sử dụng lao động đảm bảo và thiết kế tài chính hầu hết theo nguyên tắc xác định mức đóng (DC).  Những cá nhân không được tiếp cận chương trình bảo hiểm hưu trí nghề nghiệp do người sử dụng lao động bảo đảm có thể tự nguyện đầu tư vào Chương trình Tiết kiệm Hưu trí cá nhân (RRSP) hoặc Tài khoản Tiết kiệm miễn thuế (TFSA).

Ở Canada, tầng hưu trí thứ ba là một phần quan trọng thu nhập hưu trí của những người có thu nhập trung bình và cao trong xã hội.  Nếu thiếu vắng tầng hưu trí thứ ba, tỷ lệ thu nhập thay thế của người về hưu thấp hơn rất nhiều chỉ đạt khoảng 30% thay vì 60% so với thu nhập trước khi nghỉ hưu. Vì vậ, tầng hưu trí này đóng vai trò rất quan trọng tại Canada trong việc đảm bảo thu nhập hưu trí đầy đủ cho người về hưu, không khác biệt nhiều so với trước khi nghỉ hưu.  Đây cũng là mục tiêu của Chính phủ Canada xây dựng một hệ thống hưu trí đa tầng hiệu quả, bao phủ toàn bộ người dân đến độ tuổi nghỉ hưu và cung cấp thu nhập hưu trí một cách thích đáng cho người cao tuổi.  

Cơ quan Giám sát các tổ chức tài chính Canada (OSFI) được Chính phủ Canada giao nhiệm vụ ban hành cách quy định và giám sát hoạt động của các quỹ hưu trí tại tầng thứ ba để đảm bảo quyền lợi của các thành viên tham gia.

Hệ thống hưu trí đa tầng tại Trung Quốc:

Tầng thứ nhất: Bao gồm hai (02) chương trình: Bảo hiểm hưu trí cơ bản cho người lao động khu vực thành thị (UEPS) và Bảo hiểm hưu trí cơ bản cho người dân khu vực thành thị và nông thôn (RURPS).  UEPS là chương trình bảo hiểm xã hội  dựa trên đóng góp bắt buộc (DB)  với mức đóng 16% đối với người sử dụng lao động và 8% đối với người lao động, các lao động tự tạo việc làm tại khu vực thành thị cũng có thể tham gia tự nguyên. RURPS là chương trình hưu trí tự nguyện dành cho những người không tham gia UEPS.  Số người tham tại tầng hưu trí thứ nhất tính đến cuối năm 2020 khoảng 710 triệu người chiếm 91% lực lượng lao động.  Tầng hưu trí này hỗ trợ mức thu nhập thay thế khoảng 50%. Riêng UEPS hiện đang chi lương hưu cho 127,6 triệu người, tương đương 48% số người từ 60 tuổi trở lên trại Trung Quốc.

Tầng thứ hai: Chương trình hưu trí bổ sung  được các công ty, tập đoàn lớn tham gia đóng tự nguyện cho người lao động.  Chủ sử dụng lao động và người lao động tham gia đóng góp với mức 8% và 4% tương ứng. Chính sách hưu trí tầng thứ hai là mô hình tài chính xác định mức đóng (DC), nguồn tiền đóng góp được tích lũy và đầu tư vào thị trường tài chính nội địa với các giới hạn về tài sản đầu tư để đảm bảo an toàn cho quỹ hưu trí. Các khoản lợi nhuận từ đầu tư quỹ hưu trí của tầng thứ hai được miễn thuế.

Tầng thứ ba: Tiết kiệm hưu trí cá nhân dưới dạng bảo hiểm nhân thọ thương mại (đang được triển khai thí điểm tại một số tỉnh).

Như vậy, trên thực tế Trung quốc hiện có hệ thống hưu trí hai tầng và tập trung chủ yếu tầng thứ nhất với hai chương trình hưu trí UEPS và RURSP, bao phủ khoảng 91% lực lượng lao động trong độ tuổi.

Xây dựng hệ thống hưu trí đa tầng tại Việt Nam

Ngày 23/5/2018, Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành TW khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 28-NQ/TW về cải cách chính sách BHXH để BHXH thực sự là một trụ cột chính của hệ thống ASXH với mục tiêu phát triển hệ thống bảo hiểm xã hội linh hoạt, đa dạng, đa tầng, hiện đại và hội nhập quốc tế theo nguyên tắc đóng - hưởng, công bằng, bình đẳng, chia sẻ và bền vững.

Nghị quyết 28-NQ/TW đã đưa ra mục tiêu cụ thể đến năm 2030 mở rộng diện bao phủ BHXH cho khoảng 60% lực lượng lao động trong độ tuổi, khoảng 60% số người sau độ tuổi nghỉ hưu được hưởng lương hưu, bảo hiểm xã hội hằng tháng và trợ cấp hưu trí xã hội.

 Để đạt được mục tiêu này, Nghị quyết 28 đã đưa ra nhiều giải pháp trong đó giải pháp thứ nhất là xây dựng hệ thống bảo hiểm xã hội đa tầng bao gồm ba (03) tầng sau:

- Trợ cấp hưu trí xã hội: Ngân sách nhà nước cung cấp một khoản trợ cấp cho người cao tuổi không có lương hưu, hoặc bảo hiểm xã hội hằng tháng. Có chính sách huy động các nguồn lực xã hội đóng thêm để các đối tượng này có mức hưởng cao hơn; điều chỉnh giảm dần độ tuổi hưởng trợ cấp hưu trí xã hội phù hợp với khả năng của ngân sách.

- Bảo hiểm xã hội bắt buộc và bảo hiểm xã hội tự nguyện: Bảo hiểm xã hội bắt buộc (với các chế độ hưu trí, tử tuất, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, ốm đau, thai sản, thất nghiệp) dựa trên đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động. Bảo hiểm xã hội tự nguyện (với các chế độ hưu trí, tử tuất hiện nay, từng bước mở rộng sang các chế độ khác) dựa trên đóng góp của người lao động không có quan hệ lao động; có sự hỗ trợ phù hợp từ ngân sách nhà nước cho nông dân, người nghèo, người có thu nhập thấp, lao động khu vực phi chính thức để mở rộng diện bao phủ bảo hiểm xã hội;

- Bảo hiểm hưu trí bổ sung là chế độ hưu trí tự nguyện theo nguyên tắc thị trường, tạo điều kiện cho người sử dụng lao động và người lao động có thêm sự lựa chọn tham gia đóng góp để được hưởng mức lương hưu cao hơn.

Như vậy, Chủ trương của Đảng và Nhà nước là xây dựng hệ thống hưu trí đa tầng bao gồm ba (03) tầng trong đó: Tầng thứ nhất là tầng hưu trí xã hội không dựa trên đóng góp trong quá khứ của người hưởng chế độ với nguồn tài chính từ ngân sách nhà nước, người hưởng chỉ cần đáp ứng quy định về độ tuổi và không có lương hưu và trợ cấp bảo hiểm xã hội hằng tháng. Tầng thứ hai là chế độ hưu trí dựa trên đóng góp bắt buộc (nếu có quan hệ lao động) hoặc đóng góp tự nguyện (không có quan hệ lao động) với mức hưởng liên hệ với thu nhập trước khi nghỉ hưu.  Tầng thứ ba là chế độ tiết kiệm hưu trí theo hình thức tự nguyện, bổ sung thu nhập hưu trí cho tầng thứ hai.

Trên cơ sở các quy định pháp luật hiện hành, Việt Nam về cơ bản đang thực hiện chính sách hưu trí đơn tầng với nòng cốt là chính sách hưu trí công dựa trên đóng góp với hai hình thức đóng góp bắt buộc và tự nguyện.

Tầng hưu trí thứ nhất (Trợ cấp hưu trí xã hội) theo tinh thần Nghị quyết 28 hiện chưa hình thành. Tuy nhiên, theo Luật người cao tuổi và Nghị định số 20/2021 NĐ-CP của Chính phủ ngày 15/03/2021 quy định chính sách xã hội đối với đối tượng bảo trợ xã hội, Chính phủ hiện đang cung cấp một khoản trợ cấp hằng tháng (360.000 đồng/tháng) người cao tuổi từ đủ 80 tuổi trở lên (từ đủ 75 tuổi đối với người thuộc diện hộ nghèo, cận nghèo tại vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi đặc biệt khó khăn) mà không có lương hưu, trợ cấp bảo hiểm xã hội, trợ cấp xã hội hằng tháng.

Tầng hưu trí thứ hai (Bảo hiểm xã hội bắt buộc và tự nguyện) hiện đang được thực hiện theo Luật Bảo hiểm xã hội do Bảo hiểm xã hội (BHXH) Việt Nam triển khai thực hiện trên phạm vi toàn quốc dựa trên mô hình tài chính xác định mức hưởng (DB) với hai hình thức bắt buộc và tự nguyện. Hiện nay có khoảng 18 triệu người lao động đang tham gia đóng góp vào quỹ BHXH với diện bao phủ đạt gần 40% lực lượng lao động trong độ tuổi và khoảng 3,3 triệu người đang hưởng lương hưu và trợ cấp BHXH hằng tháng.

Tầng hưu trí thứ ba (Bảo hiểm hưu trí bổ sung) bước đầu đã được triển khai trên cơ sở Nghị định số 88/2016/NĐ-CP ngày 1/7/2016 của Chính phủ về chương trình hưu trí bổ sung tự nguyện, thông qua các doanh nghiệp thành lập tại Việt Nam hoạt động trong lĩnh vực bảo hiểm nhân thọ và quản lý quỹ, kinh doanh dịch vụ quản lý quỹ hưu trí bổ sung tự nguyện được Bộ Tài chính cấp phép.

Các quỹ hưu trí bổ sung tự nguyện chính thức đi vào hoạt động từ năm 2021 bao gồm 10 quỹ hưu trí do bốn (04) doanh nghiệp được cấp phép thành lập bao gồm Công ty quản lý quỹ Dragon Capital Việt Nam (DCVFM), Công ty quản lỹ quỹ đầu tư MB (MBVF), Công ty quản lỹ quỹ SSI (SSIAM) và Công ty quản lý quỹ Vietcombank (VCBF) với số lượng thành viên tham gia chỉ khoảng vài ngàn người, đa phần những người này đã tham gia chương trình hưu trí bắt buộc tại tầng hưu trí thứ hai. Người lao động có thể tham gia chương trình hưu trí bổ sung trực tiếp hoặc thông qua chủ sử dụng lao động theo hình thức tài khoản hưu trí cá nhân. Các khoản đóng góp vào quỹ hưu trí bổ sung tự nguyện sẽ được giảm trừ thuế thu nhập.

Để xây dựng một hệ thống hưu trí đa tầng nhằm đạt mục tiêu đề ra tại Nghị Quyết 28-NQ/TW, cần hoàn thiện một khung khổ pháp lý có tính khả thi cao phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội tại Việt Nam trong đó tập trung vào một số nội dung chính sau:

- Xây dựng mới tầng hưu trí thứ nhất: Quy định chính sách trợ cấp hưu trí xã hội (tầng hưu trí thứ nhất) trong đó có sự kết nối với chính sách BHXH (tầng hưu trí thứ hai) để đảm bảo đa số người đến độ tuổi nghỉ hưu có thể được bao phủ một trong hai tầng này. Xây dựng chính sách trợ cấp hưu trí xã hội (trên cơ sở kế thừa trợ cấp người cao tuổi hiện nay, tuy nhiên giảm điều kiện tuổi hưởng trợ cấp  (từ 75 đến 80 hiện nay)  xuống mức 70-75 tuổi, và quy định lộ trình tiếp tục giảm tuổi hưởng trợ cấp hưu trí xã hội xuống tiệm cận với tuổi nghỉ hưu theo luật định phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội và khả năng của ngân sách nhà nước.

Khoảng trống giữa tuổi nghỉ hưu theo luật định và tuổi đủ điều kiện hưởng trợ cấp cấp hưu trí xã hội sẽ được giải quyết thông qua quy định kết nối chương trình BHXH với chương trình hưu trí xã hội để đảm bảo bất cứ người nào đã có thời gian tham gia BHXH khi đến tuổi nghỉ hưu đều có thể lựa chọn nhận lương hưu hằng tháng (tối thiểu bằng mức trợ cấp hưu trí xã hội) thay vì nhận BHXH một lần.

- Mở rộng tầng hưu trí thứ hai: Mở rộng diện bao phủ theo hình thức bắt buộc với các đối tượng có thu nhập ổn định, trung bình và cao trong xã hội không có quan hệ lao động (người lao động-người sử dụng lao động) như chủ hộ kinh doanh cá thể, người có hợp đồng cung cấp dịch vụ trên nền tảng internet; Giảm dần điều kiện số năm đóng BHXH tối thiểu được hưởng lương hưu hằng tháng;  Quy định không được hưởng BHXH một lần đối với người lao động mới tham gia BHXH (từ năm 2025 trở đi).  Đây sẽ là cơ sở cho việc kết nối hai tầng hưu trí thứ nhất và thứ hai trong tương lai.

- Thúc đẩy phát triển tầng hưu trí thứ ba: Quy định cụ thể trong luật về quỹ hưu trí bổ sung để điều chỉnh hoạt động đầu tư quỹ hưu trí theo hướng thị trường có sự giám sát chặt chẽ của Nhà nước (thông qua cơ quan giám sát của chính phủ để đảm bảo hoạt động an toàn và bảo vệ quyền lợi của các thành viên tham gia đóng góp).  Khuyến khích sự tham gia của các công ty quản lý quỹ chuyên nghiệp có uy tín trên thị trường quản lý quỹ hưu trí bổ sung để đảm bảo phù hợp với chủ trương của Đảng và Nhà nước. Bên cạnh đó, các quỹ hưu trí bổ sung nếu được đầu tư an toàn, hiệu quả sẽ thúc đẩy sự phát triển thị trường vốn tại Việt Nam.

Về lâu dài, đây sẽ là tầng hưu trí quan trọng của những người thu nhập trung bình và cao trong xã hội để đảm bảo cuộc sống hưu trí đầy đủ cho người về hưu so với thời gian trước khi nghỉ hưu, duy trì sức mua của người cao tuổi trong nên kinh tế và hỗ trợ phát triển lĩnh vực kinh tế phục vụ cho xã hội già hóa.

Nguyễn Vinh Quang- Viện Trưởng Viện Khoa học Bảo hiểm xã hội   

Tài liệu tham khảo:

Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014

Nghị định số 88/2016/NĐ-CP ngày 01/07/2016 của Chính phủ về Chương trình hưu trí bổ sung tự nguyện

Văn bản số 2307/BTC-TCNH ngày 06/03/2024 của Bộ Tài chính về việc quy định về “bảo hiểm hưu trí bổ sung” tại dự thảo Luật Bảo hiểm xã hội (sửa đổi)

Cổng thông tin điện tử chính phủ (2024). Rà soát, đánh giá, báo cáo sửa đổi, bổ sung quy định về hưu trí tự nguyện.

OSFI Canada (2019). Multi-pillar pension system:Lessons from Canada and Internationally

ILO Technical Note (2022) ILO Review of multi-tier pension system in China

Xiaoqin Wu (2018) Research on Supporting Policies of Multi-pillar pension system in China